小微企業融資難本質上是“市場失靈”，需要政府“有形之手”的調節，而建立政策性擔保體系是世界各國扶持小微企業的慣例。無論在業務可持續性還是增信功能的發揮程度方面，融資擔保向政策性回歸是大勢所趨。

　　融資擔保行業向政策性回歸的基本邏輯 　　8月13日出臺的《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》(國發〔2015〕43號)無疑將推動我國融資擔保行業進入一個新的發展階段。雖然《意見》的立足點是整個融資擔保行業的發展，但筆者以為，整個《意見》所彰顯的政策性回歸意味非常明顯，無論從《意見》的指導思想、原則、發展目標還是具體要求，都反復強調了政府在促進融資擔保體系(包括再擔保體系)發展中的主導、支持和引導作用，凸顯了政府強化政策性融資擔保體系建設的導向。

　　這種政策導向非常契合我國目前融資擔保行業的現狀、實體企業特別是小微企業、“三農”的融資狀況及傳統金融信貸供給偏好，也符合融資擔保行業發展的基本邏輯：發揮政府職能，解決“市場失靈”導致的眾多小微企業融資難問題。

　　小微企業融資難本質上是“市場失靈”，需要政府“有形之手”的調節，而建立政策性擔保體系是世界各國扶持小微企業的慣例。

　　小微企業在市場競爭中客觀存在管理不規范、信息不透明、可抵押資產少等問題，其弱質性明顯。這種弱質性與資金流動的逐利避害性形成鮮明反差，使小微企業在融資市場處于弱勢地位。達不到銀行貸款門檻的小微企業，要獲得銀行貸款無外乎兩種安排：一種是付出更高的利率，這一選擇意味著銀行要承擔更大的風險。在嚴格的風險管控機制下，銀行更傾向于拒絕，這就出現了“市場失靈”。另一種是借助其他機制，增強企業自身信用，以達到銀行貸款門檻。這一機制就是融資擔保機制。

　　但由于融資擔保對象主要是小微企業等弱勢群體，融資擔保的費率顯然不能定的太高，否則會加重小微企業的負擔。在風險分散機制尚不健全條件下，客觀上會存在融資擔保機構以較低的收益承擔較高風險的情況。這種收益與風險的不對稱性，勢必導致融資擔保市場供給不足、效率損失。這就需要政府伸出“有形之手”，需要政府介入到融資擔保體系中來，發揮政府的主導作用，引導擔保機構為小微企業服務。這也是世界許多國家扶持小微企業的慣例。

　　目前，全世界大多數國家和地區都建立了小微企業融資擔保體系。在融資擔保體系比較成熟的國家，政策性擔保在融資擔保業中居主導地位，政府往往通過各項措施來扶持政策性擔保機構的發展。如：日本的信用保證協會和小微企業信用保險公庫，職能定位就是為小微企業提供融資擔保，其自有資金均以政府財政出資為主;美國由聯邦小企業管理局(SBA)專司小微企業融資擔保業務。

　　經濟下行期企業融資能力下降，信貸主要供給部門的銀行深陷“擔保鏈”，迫切需要政府強化政策性擔保體系功能。

　　作為銀行業拓展小微企業信貸業務不可或缺的信用增級機制，融資擔保在經濟上行期的作用或許并不突出，但在國際金融危機不斷蔓延、經濟下行趨勢不斷增強的情況下，要提振經濟、幫助企業特別是小微企業走出困境，加大金融支持力度，做大做強融資擔保業是重要的一環，意義重大。

　　其一：在經濟下行期，企業經營風險增大，銀行面對企業特別是小微企業不確定性因素的增多，“慎貸、惜貸”氛圍趨濃，信貸門檻提高，加上價格走低態勢下企業可抵押資產的大幅縮水，更多的小微企業由銀行的合格信貸客戶蛻變為不合格信貸客戶，需要融資擔保機構幫助這些企業恢復和增強信用等級，以獲得銀行信貸支持。

　　其二：在經濟下行期，企業效益滑坡，生產萎縮，控制成本成為企業維持生存的重要抓手，包括裁員以減少人力成本，也包括最大可能地降低財務費用。作為融資市場中的弱勢群體，小微企業尤其需要擔保機構為企業提供低成本的融資擔保。

　　其三：在經濟下行期，企業互保、關聯企業聯保潛在或已暴露的風險，迫切需要獨立的融資擔保機構來肢解企業互保連環鏈條，避免因個別企業資金鏈斷裂引發“多米諾骨牌效應”，從而分擔金融機構對小微企業的信貸風險，提振金融機構對小微企業的信心。

　　在經濟快速增長時期，完全市場化的擔保體系可以在“無形之手”的指揮下自行運行。但是，在經濟下行期，則迫切需要政府伸出“有形之手”，通過更多地參與融資擔保公司來彌補“無形之手”的缺陷，包括設立新的由政府注資的、商業化運作的擔保公司、建立再擔保體系以及通過風險補償、獎勵等方式扶持現有擔保公司的發展壯大等措施。盡管各地政府在設立政策性擔保機構、再擔保機構的意愿總體較強，但約束也比較明顯。

　　在涉及到政府部門具體的介入方式時，不可避免面臨相關利益的權衡，包括地方政府的財力、承擔風險的能力等，也包括政府介入擔保領域可能帶來的公平效率方面的問題。但是，與占全部企業99%的小微企業可能出現的生產持續萎縮、效益滑坡、資金鏈斷裂所帶來的危害比較，孰輕孰重則一目了然。

　　兩害相權取其輕。作為政府部門，在經濟下行趨勢已非常明朗的情況下，及時出手，采取非常之措施阻止小微企業經營狀況的惡化，進而阻止整體經濟的下行，顯然為降低危機處置成本的不二之抉擇。

　　在當前形勢下，直接出資組建政策性融資擔保公司(或再擔保公司)應為政府扶持融資擔保機構的“硬手”。因為，在目前相關法規尚未建立際，政府資本的介入不僅有助于提升整個行業的公信度，在一定程度上改變銀行與擔保機構合作的格局，促進風險分擔機制的形成;而且有助于貫徹政府的行業發展意圖，促進產業的轉型升級。

　　融資擔保行業的動蕩，使商業性擔保與政策性擔保優劣分化明顯，無論在業務可持續性還是增信功能的發揮程度方面，融資擔保向政策性回歸是大勢所趨。

　　何謂政策性回歸?就是融資擔保體系回歸到以政策性融資擔保為主導的格局。擔保行業出現就是為了解決“市場失靈”問題，為了解決政府面臨的眾多小微企業融資難問題，因此與生俱來具有政策主導性。

　　1993年11月，我國第一家全國性專業融資擔保機構成立后，擔保行業堅持政府引導與市場化運作結合，形成了“政府為主、民間為輔”的格局，逐漸建立起了“一體兩翼四層次”的小微企業融資擔保體系。“一體”指以政策性擔保機構為主體;“兩翼”商業性擔保和民間互助性擔保為兩翼;四層次指全國、省、市、縣(市、區)分級組建各類小微企業融資擔保機構。

　　二十多年的發展歷程，“一體兩翼四層”的融資擔保體系，在扶持小微企業發展中發揮了巨大作用。但由于監管缺位、法律體系不完善、準入門檻低等問題，商業性擔保機構一度野蠻生長，融資擔保體系的發展與“一體兩翼四層”的既定發展框架逐漸偏離，政策性擔保機構在弱化。截至2014年末，全國融資擔保行業法人機構總計7898家，其中，政策性(國有控股)擔保機構、商業性擔保機構(民營及外資控股)占比為三七開。

　　從機構數量上看，政策性擔保機構的體量顯然與其主體地位不匹配。但從業務規模及發展態勢看，政策性擔保與商業性擔保的優劣反轉：政策性擔保機構的業務規模在融資擔保體系中的占比逾60%，業務發展穩步上升，而且也因政策背景而為銀行機構所偏愛。與之相反的是，商業性擔保機構的業務日漸萎縮，銀行機構與之合作的意愿也較弱。

　　根本原因是，商業性擔保機構收益與風險的不匹配，商業模式可持續性較差，利益驅動在監管的縫隙中滋生大量違規，導致銀擔合作基礎脆弱，形成惡性循環。

　　為維持發展，一些商業性擔保機構打擦邊球、掛羊頭賣狗肉從事擔保以外的業務，甚至違規放貸款，導致擔保行業亂象叢生，銀行對擔保行業認可度下降、銀擔關系變冷，從而使商業性擔保機構在業務發展上陷入了種惡性循環：商業模式不成熟——運作不規范——銀行信任度下降——擔保放大倍數低位徘徊——違規運作——銀擔合作進一步弱化——違規加劇。

　　一些以擔保為名行非法集資、高利貸之實的公司也在悄然成立，在經濟下行期因資金鏈斷裂而倒閉或負責人卷款而逃，造成大量群體性事件，使擔保行業整體“受傷”。特別是近兩年來，頻頻爆發的重大違規事件，如中擔、華鼎資金黑洞，溫州、廣州擔保公司老板跑路，導致擔保行業“寒風陣陣”，擔保行業代償率明顯上升。多重困境之下，越來越多的民營融資擔保機構選擇了主動摘牌退出。

　　可以說，當前情況下，商業性擔保對小微企業的增信功能正在“消退”，而政策性擔保自當當仁不讓，肩負起為小微企業發展提供增信服務的使命。此情之下，國發43號文的出臺可謂恰逢其時。

　　必須清楚的是，政策性融資擔保體系的完善將是一個漸進的過程，其效能發揮的前提是，明晰政策性擔保機構的市場定位，界定邊界，理清監管關系， 還涉及擔保機構自身素質的提升、銀行風險管理理念的轉變。